一、研究背景
       近年来，国有企业深化改革整体发展迅速，但部分国有企业经营中仍存在市场化运作效率不高、现代企业制度建设推进不力、授权经营制度还不完善、混合所有制改革不够深入等问题。随着《国企改革三年行动方案（2020~2022年）》的出台，国企混改、重组整合、国资监管体制改革等都已进入实质进展的新阶段。
       国有企业经营绩效评价是监督机制中重要的一环，笔者对国有企业经营绩效评价的目的、方法和运用进行研究并提出相应建议。
       二、国有企业经营绩效评价现状与问题
       （一）国有企业经营绩效评价现状
       1、中央企业层面。《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》于2006年5月7日起施行。中央企业综合绩效评价以投入产出分析为基本方法，通过建立综合评价指标体系，对照相应行业评价标准，对企业特定经营期间的盈利能力、资产质量、债务风险、经营增长以及管理状况等进行综合评判。
       2、地方国有企业层面。地方国有企业综合绩效评价一般参照上述办法实施。但由于省级及以下国有企业在规模、主营业务、盈利能力及社会责任的承担等方面与央企存在差异，一些地方在实际评价时采用了部分有针对性的考核评价指标，例如：有些地方国资委提出了以效率为导向的国资经营评价制度改革，从战略支撑、市场经营、资本运营、现代治理等多个维度，聚焦国资国企改革的核心领域和关键环节，探索国资经营评价体系改革。
       3、政策发展导向。《中央企业负责人经营业绩考核办法》于2019年4月1日起施行。较原《中央企业负责人经营业绩考核办法》，新的《考核办法》显示出以下几个方面的政策导向：（1）强调质量发展，坚持质量第一、效益优先，由规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长；（2）加强科技创新，首次将科技类企业作为一个重要分类进行差异化考核，并提供可将研发投入视同利润加回的政策倾斜；（3）瞄准国际对标，鼓励中央企业提升国际化经营水平；（4）强化分类考核，突出不同考核重点，确定差异化考核标准；（5）突出正向激励，完善考核奖励和任期精神激励等措施，激发和保护企业家精神。
       2020年中央企业实施对标世界一流管理提升行动后，相关企业认真梳理研究其与全球公认的一流企业、行业领先企业、细分领域的龙头企业在资产规模、经营效益、研发投入、要素效率、专业团队和管理基础等方面的差距，设计综合的对应指标，建立相关的考核指标体系和落实办法。
       （二）国有企业经营绩效评价存在的问题
       1、缺乏战略导向，难以克服短期行为。由于现行评价办法主要用于考核年度绩效或任期绩效，指标数据来源侧重于一年或三年内的财务成绩，引发企业管理者急功近利的想法和投机的行为，在短时间内还难以改变。
       2、财务指标的滞后性和可操纵性。由于财务报表的固有属性，财务指标只能反映企业已发生的、过去的、历史的经营状况，不能及时地反映出企业现在正在进行的、创造未来价值的活动，不可避免地带有滞后性的缺陷。同时由于会计政策和会计估计在选取上具有灵活性，为报表数据的操控提供了一定的活动空间。管理者为提高短期利益水平，可能利用职权操纵利润，提高或延后评价期内的经营效益，一方面可能造成信息失真，另一方面削弱了企业长期竞争能力，损害了企业的长期利益。
       3、评价指标固化。现有评价办法大部分在面对相同的国企改革难点时，均采用相同指标进行评价，未考虑不同国企会存在可采用不同的解决方式和标准的情况。通过评价发现问题、推动企业改革发展的作用还不明显。如何结合通过企业实际情况去调整和优化指标来实现对企业的精准画像，以便持续深化国有企业改革，引导企业发现和解决问题，值得深入研究。
       4、评价结果运用流于表面。受行政任命和市场经济双线程管理的约束，国有企业经营绩效评价在考核主体还是在评价对象层面，都未建立起完整的监督和激励机制。与负责人绩效考核后明确的奖惩措施相比，企业经营绩效评价结果未与评价目标形成闭环，无法对相关的体制机制改革提供更高的驱动力。
       5、相关政策制度未落实到位。由于现行评价体系大部分编制周期较长，非动态实时更新，未能及时把国企改革领域的相关制度和政策中的重要内容转化为评价指标，以达到帮助国有企业理解国家和省市的相关政策的目的。
       三、国有企业经营绩效评价体系构建的设想
       （一）国有企业经营绩效评价对象
       国资委、财政部和国家发展改革委联合出台的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，根据发展目标和主营业务范围，将国有企业界定为商业类和公益类。其中，商业类分为商业（Ⅰ）类和商业（Ⅱ）类。
       修订后的《中央企业负责人经营业绩考核办法》对国有资本投资、运营公司，对科技进步要求高的企业、结构调整任务重的企业、国际化经营要求高的企业、资产负债水平较高的企业、节能环保重点类和重点关注类企业，都提出了差异化考核的要求。
       本文研究思路沿用现行制度对国有企业绩效评价的对象分类为商业（Ⅰ）类、商业（Ⅱ）类和公益类三个大类，对存在的特殊情形进行单列。
       （二）国有企业经营绩效评价目标
本文融合出资人（国有资本）和利益相关者两个角度的论述，提出国有企业经营绩效评价目标体系，包括增值目标、经济目标和社会目标。其中：（1）增值目标是经营绩效评价引导国有企业在维护国有资产完整、防止国有资本流失的基础上，扩大经营收入，控制经营成本，谋求国有资本增值的最大化。（2）经济目标一是要充分引导国企主动参与到国家、区域发展战略中，而不是通过政府被动的参与到相关功能性项目的建设；二是要充分发挥国有企业在产业支撑上的重要作用，引领重点产业发展提升，带动薄弱产业投资，优化经济结构调整；三是要转变粗放经济增长方式，强化企业创新机制、成果转换、新技术运用等创新动能，高效利用要素资源，实现国企高质量发展。（3）社会目标是通过建立长效的评价机制，不仅要考察国企提供社会服务的数量，还要反映其创新性、营运效率和市场化水平。最终实现国有资本和利益相关方的共赢。
       （三）国有企业经营绩效评价指标
       1、评价维度和评价指标。基于确定的评价对象，对评价目标进行拆解。其中，增值目标主要通过国有企业经营效益、资本运营和现代治理三个维度来实现；经济目标表现为产业支撑和发展质量维度；社会目标主要体现在国有企业社会贡献维度。在各评价维度下设置一级和二级评价指标，部分指标可再下设子指标。
       （1）经营效益维度。经营效益维度主要利用国有企业在评价期内的财务状况、经营成果和现金流量等会计信息，通过与行业内平均水平及行业标杆企业水平对标，对国有企业的增长规模、盈利能力、营运能力、成本控制、偿债能力等进行分析与评价。此外，对国际化经营要求高的国有企业可设置国际化经营能力指标，按照“培育具有全球竞争力的世界一流企业”的要求，对其国际资源配置能力、国际化经营水平进行考核。
       （2）资本运营维度。资本运营维度要求国有企业以价值管理为手段，强化国有资本流动与重组，优化国有资本布局和结构。其中资产证券化能力指标，是围绕实施“大证券化”战略，引导国有企业提升证券化水平，评价国有企业对资本市场股权融资的运用程度；市场化融资能力指标是通过对国有企业的融资成本、融资结构、融资方式等方面进行分析，评价国有企业的创新债权融资开展情况，从而引导国有企业使用现代融资工具，提升资本使用效率，推动国有企业不断放大国有资本功能；专业化投资布局指标是要求国企围绕主业主责合理业务布局，有效利用资金和控制风险，提高国有资本配置效率，促进国有企业的经济效益提升和战略发展目标的实现；混合所有制改革主要是对国有企业的混改进程与混改效果评价，引导国有企业借助非公资本的引入，深度激发国有企业发展活力，增强国有企业竞争力，改善国有企业经营绩效。
       （3）现代治理维度。现代治理维度引导国有企业完善法人治理结构，优化公司治理体系；加强集团管控，清晰划分企业各治理主体的责任边界、权责边界；进一步深化“三项制度”改革；稳妥推进风险防控体系建设。引导国企不断提升现代化治理水平，完善现代企业制度，激发企业内部活力。
       （4）产业支撑维度。产业支撑维度引导国有企业聚焦核心产业投资方向，以国家、区域以及所属行业的主要发展战略为导向，主动参与、提前介入重大项目的规划设计和建设运营，切实增强在经济产业布局中的引领示范支撑功能；同时，重点关注供给侧结构性改革、鼓励国有企业引导产业升级，加大上下游产业辐射力度，充分发挥国有企业在产业发展、基础配套、开放合作中的“顶梁柱”作用。
       （5）发展质量维度。发展质量维度引导国企重视创新驱动能力，评价其研发投入、成果转换、创新机制和新技术运用等，推动生产率的提高，促进新科技、新产品、新模式、新业态和新场景的出现；提高市场竞争能力，积极整合企业内外优势资源，建立质量溯源、过程监督等管理机制，强化专业运作能力。
       （6）社会贡献维度。社会贡献维度引导国企提高社会服务的供给数量和质量，运用市场化运营方式，有效发挥惠民、利民、便民的服务保障功能；评价国有企业在税收缴纳、公益捐赠等方面的社会贡献；考察国有企业安全生产、环境保护的措施和效果。
       2、评价维度分类考核重点。针对国有企业分类的定位，确定不同分类的国有企业考核侧重点，见下表：
                                                   评价维度分类考核重点

 
范莹霞、刘亚峰、敬子南、刁军
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